Kisruh Seleksi Anggota BPK: 'Cermin Besar' Predikat Negara Hukum

Jaminan independensi BPK tentu diwujudkan melalui keanggotaan BPK. Ini adalah satu-satunya prakondisi lebih lanjut yang secara hukum "koheren" dengan prakondisi sebelumnya. Jika Pasal 13 huruf J U BPK tegas menyebutkan bahwa "Untuk dapat dipilih sebagai Anggota BPK, calon harus memenuhi syarat sebagai berikut:...paling singkat telah 2 (dua) tahun meninggalkan jabatan sebagai pejabat di lingkungan pengelola keuangan negara", leksikal ini hanya berarti bahwa calon yang belum genap 2 (dua) tahun meninggalkan jabatan sebagai pejabat di lingkungan pengelola keuangan negara tidak dapat diangkat menjadi Anggota BPK. Disini, hal yang perlu diperhatikan adalah kata "calon", yaitu hanya "calon" yang memenuhi syarat sebagai calon pada saat masa pencalonan saja yang dapat diangkat menjadi Anggota BPK.

Penentuan waktu 2 (dua) tahun dihitung sejak hari/tanggal seorang calon meninggalkan jabatan sebagai pengelola keuangan negara hingga masa pencalonan, bukan hingga hari/tanggal dilantiknya calon menjadi Anggota BPK. Dikatakan demikian karena menurut Ilmu Hukum, aturan hukum itu terdiri dari rangkaian proposisi yang dapat berhubungan baik secara kausal, fungsional, atau satu menjelaskan yang lain, dan bahwa terhadap ketentuan sebagaimana dimaskud dalam Pasal 13 huruf J UU BPK, proposisi bahwa "Untuk dapat dipilih sebagai Anggota BPK" merupakan proposisi yang berhubungan secara "kausal" dengan proposisi bahwa "calon harus...paling singkat telah 2 (dua) tahun meninggalkan jabatan sebagai pejabat di lingkungan pengelola keuangan negara". Disini, proposisi pertama merupakan "konsekuensi" (kausa), sedangkan proposisi kedua adalah "prakondisi" (sebab), sehingga hanya mereka yang memenuhi syarat sebagai calon Anggota BPK saat pencalonan saja yang dapat sah diangkat menjadi Anggota BPK. Rasio interpretasi demikian secara dialektik juga dapat dijelaskan misalnya melalui ketentuan yang mensyaratkan keharusan bagi pegawai negeri yang hendak mencalonkan diri dalam pilkada untuk mengundurkan diri sebagai pegawai negeri sejak saat pencalonan, bukan saat dilantik (periksa misalnya ketentuan Pasal 13 ayat (1) huruf s UU No. 22 Tahun 2014).

Mengenai ruang lingkup pejabat pengelola keuangan negara, UU Keuangan dan/atau Perbendaharaan Negara memang menyebut secara enumeratif siapa-siapa pejabat pengelola keuangan/perbendaharaan negara, tetapi satu hal yang perlu diperhatikan disini adalah semangat peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang dalam rangka perlindungan keuangan negara memahami lingkup keuangan negara dalam arti luas baik dari sisi objek, subyek, proses dan tujuan sebagaimana dimaksud dalam penjelasan UU No. 17 Tahun 2003.

Mahkamah Konstitusi misalnya, dengan melakukan interpretasi teleologis, dalam beberapa putusannya tidak sependapat jika kata "dapat" pada ketentuan Pasal 2 ayat (1) dan (3) UU Pemberantasan Tipikor dikatakan bertentangan dengan UUD 1945 karena penekanan ketentuan ini terletak pada aspek pencegahan (deterrence) dan sebagai upaya shock therapy. Ratio decidendi putusan ini dengan demikian didasarkan pada pandangan yang memahami lingkup keuangan negara dalam arti luas. Di bidang pengawasan dan/atau pemeriksaan keuangan negara, lingkup keuangan negara yang diperluas tentunya melahirkan konsekuensi termasuk dan tidak terbatas pada perluasan ruang lingkup "pejabat pengelola keuangan negara". Jika Pasal 1 angka 1 UU No. 1 Tahun 2004 menentukan bahwa "Perbendaharaan negara adalah pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara", maka dari sisi kewenangan, pengelolaan keuangan negara adalah tindakan hukum yang didasarkan pada kewenangan pengelolaan keuangan negara. Mengingat cara memperoleh kewenangan dalam hal ini kewenangan pengelolaan keuangan negara tidak hanya atribusi, melainkan juga delegasi, maka setiap pejabat yang menerima delegasi kewenangan pengelolaan keuangan negara juga harus disebut sebagai pejabat pengelola keuangan negara. Itulah sebab, PP No. 45 Tahun 2013 mengenal istilah "Pejabat Lainnya" selain istilah "Pejabat Negara" dalam konteks pelaksanan APBN sebagai wujud pengelolaan keuangan negara.

Pasal 13 huruf J UU BPK sebenarnya telah sangat jelas sehingga tunduk pada prinsip interpretasi pertama, yaitu aturan yang telah jelas tidak boleh ditafsirkan lain. Kiranya tidaklah berlebihan jika Montesquieu menyebut interpretasi lain terhadap aturan yang telah jelas sebagai "fleaux destructeurs de la loi" atau "cacar perusak undang-undang". Sebagai bentukan hukum, organ mana pun yang berwenang atau ambil bagian dari proses seleksi Anggota BPK ini harus tunduk pada prinsip-prinsip "rule of law" karena ini adalah cermin besar predikat negara hukum.

Keabsahan Anggota BPK terpilih secara hukum akan ditentukan oleh tiga syarat fundamental, yaitu syarat kewenangan, prosedur, dan substansi. Yang berwenang terutama DPR, prosedurnya semua calon harus memenuhi syarat yang telah ditetapkan UU, dan bahwa salah satu substansi syarat yang harus dipenuhi adalah "calon" harus paling singkat telah 2 (dua) tahun meninggalkan jabatan sebagai pejabat di lingkungan pengelola keuangan negara.

Selain soal fungsi dan kepastian prakondisi, tujuan penentuan syarat sebagai prakondisi pengangkatan Anggota BPK tidak lain agar orang-orang yang taat aturan tidak dikorbankan oleh mereka-mereka yang tidak taat aturan. Memberikan "hak untuk diangkat" kepada mereka yang tidak memenuhi syarat berarti mengorbankan mereka-mereka yang memenuhi syarat tetapi atas komitmennya sendiri tidak ikut mencalonkan diri karena taat dan menghormati aturan. Inilah aspek keadilan dari pernyataan fungsionalist terkenal; "law as a tools of social engineering".

Sulit untuk berharap bahwa pengelolaan keuangan negara dapat diawasi selaras dengan hukum pengawasan dan pemeriksaan pengelolaan keuangan negara jika seleksi anggotanya saja sejak awal telah melanggar prinsip-prinsip negara hukum; "negara berdasarkan aturan hukum".

Oleh:
Dr. I Wayan Suka Wirawan, S.H., M.H.
(Advokat & Dosen Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Warmadewa Denpasar)